氣候談判破僵局：綠色增長(zhǎng)制度比具體減排數(shù)字更重要
2013/11/12 16:57:29 http://nordictrackfinancing.com/ 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
11月11日， 為期兩周的第19屆聯(lián)合國(guó)氣候變化公約框架大會(huì)在波蘭華沙開幕。
雖然每年氣候談判大會(huì)的官方網(wǎng)站都會(huì)聲稱談判取得重要進(jìn)展，但不少業(yè)界人士認(rèn)為，氣候談判已經(jīng)陷入僵局，而氣候卻一直在惡化。如果這種狀況持續(xù)下去，人類最終將會(huì)自食其果。
氣候談判如何才能走出目前的僵局？《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》就此采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)張永生研究員。
張永生認(rèn)為，要走出目前的僵局，氣候談判需要進(jìn)行戰(zhàn)略性的思路轉(zhuǎn)變，從目前各國(guó)“負(fù)擔(dān)分擔(dān)”的零和游戲，轉(zhuǎn)向“機(jī)遇分享”的雙贏格局，并將促進(jìn)綠色發(fā)展置于2020年后氣候協(xié)議的核心位置。
作為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心重點(diǎn)政策研究“氣候變化和綠色發(fā)展”領(lǐng)域?qū)W術(shù)負(fù)責(zé)人，張永生也是該中心與世界銀行合作的《2030年的中國(guó)》綠色發(fā)展專題的中方主筆。
氣候談判何以陷入困境？
《21世紀(jì)》：國(guó)際氣候談判為何陷入困境？
張永生：目前的氣候談判，看起來很復(fù)雜，但本質(zhì)上都是將減排視為一種負(fù)擔(dān)，各個(gè)國(guó)家都在為自己尋找理論依據(jù)，以達(dá)到“自己少減、他國(guó)多減”的目的?，F(xiàn)在談判陷入僵局，主要在于以下三個(gè)原因。
第一，全球碳排放空間嚴(yán)重不足。根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）剛剛發(fā)布的政策摘要，要將長(zhǎng)期溫升目標(biāo)控制在高于工業(yè)革命前的2度以內(nèi)（按50%的概率估算），從2012年起，今后全球最多只剩下3090億噸碳排放空間。按照2011年全球86.17億噸碳（或316億噸二氧化碳）的年排放速度，還可供全球排放約36年。
國(guó)際氣候談判的焦點(diǎn)，實(shí)際上就是各國(guó)都想在這剩余的碳排放空間中，獲得更多的份額。在此問題上，發(fā)展中國(guó)家顯得更加理直氣壯，因?yàn)楝F(xiàn)在大氣層中70%左右的二氧化碳均為發(fā)達(dá)國(guó)家的累積排放。但困難在于，在現(xiàn)有的發(fā)展模式下，即使將所有的碳排放空間分配給發(fā)展中國(guó)家，也難以滿足其發(fā)展所需。如果不改變傳統(tǒng)高碳發(fā)展方式，則發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家分享全球碳排放空間的矛盾就始終不可調(diào)和。
第二，談判機(jī)制設(shè)計(jì)存在一些問題。目前談判采取協(xié)商一致原則，協(xié)議需要190多個(gè)成員國(guó)全體同意。這一原則可以有效地防止少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家操縱談判過程和結(jié)果，較有效地保護(hù)發(fā)展中國(guó)家、小國(guó)的利益，但也帶來了氣候談判的低效，加劇全球氣候問題解決的困難。
第三，傳統(tǒng)理論的誤導(dǎo)。傳統(tǒng)氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)遵循這樣一個(gè)分析思路，即氣候變化會(huì)帶來災(zāi)害，所以需要減排，而全球最優(yōu)的減排力度，就是減排的邊際好處和邊際成本相等。傳統(tǒng)分析將減排好處的定義為未來氣候變化損失的減少。也就是說，不論采取多么嚴(yán)格的減排措施，其好處至多只是損失的減少。它不能預(yù)見到，減排有可能使經(jīng)濟(jì)升級(jí)到一個(gè)更有競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)帶來的好處。而且，由于傳統(tǒng)分析中減排的成本具有本地性，而減排的好處由全球共享，每個(gè)國(guó)家就都有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，讓自己少減而他國(guó)多減。全球氣候談判就成為一個(gè)各國(guó)如何合理進(jìn)行減排“負(fù)擔(dān)分擔(dān)”的過程，而不是討論如何共同合作探索綠色發(fā)展新機(jī)遇。
《21世紀(jì)》：在這種情況下，看起來好像很難走出僵局？
張永生：如果現(xiàn)有的氣候談判思路和框架不改變，只能看到兩種可能的結(jié)果。一是2度的目標(biāo)被突破，二是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家一方做出重大讓步。這第二點(diǎn)當(dāng)然很難。因此，更有可能的是2度的目標(biāo)變得更加遙不可及。
從“負(fù)擔(dān)分擔(dān)”到“機(jī)遇分享”
《21世紀(jì)》：那么，氣候談判如何調(diào)整談判戰(zhàn)略，以打破目前的僵局？
張永生：氣候談判要走出目前的僵局，必須從當(dāng)前各國(guó)“負(fù)擔(dān)分擔(dān)”的零和博弈，轉(zhuǎn)向“機(jī)遇分享”的雙贏格局。如是，則談判的前景就會(huì)豁然開朗。
我們的研究顯示，減排不只是一個(gè)挑戰(zhàn)，它更有可能使經(jīng)濟(jì)跳躍到一個(gè)新的結(jié)構(gòu)，帶來更高的效用。這樣，減排就可能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力，減排本身也可能成為一種自利的行為，從而氣候談判就有可能成為各國(guó)通過合作尋求機(jī)遇分享的雙贏格局的過程。
一國(guó)單邊的減排行為，可能對(duì)該國(guó)反而有益?，F(xiàn)在大部分國(guó)家，都將少減排視為自身的“國(guó)家利益”。比如美國(guó)，一些議員將美國(guó)的減排行動(dòng)同一些發(fā)展中大國(guó)掛鉤。個(gè)別國(guó)家的新領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)后，在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上開倒車。但是，他們很可能在作一個(gè)歷史性的誤判，因?yàn)閱畏矫娴臏p排可能才是他們真正的國(guó)家利益之所在。
如果減排成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來源，則有限的碳排放空間就不再是一個(gè)突出的問題，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家就可
以由目前的沖突關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐_發(fā)減排背后的機(jī)遇的合作關(guān)系。
《21世紀(jì)》：那么，我們?nèi)绾未偈垢鲊?guó)實(shí)現(xiàn)從“負(fù)擔(dān)分擔(dān)”向“機(jī)遇分享”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變？
張永生：促進(jìn)綠色增長(zhǎng)，我們需要走出一個(gè)兩難困境，即“綠色增長(zhǎng)賴以成功的條件是政府采取嚴(yán)肅的減排行動(dòng)，而要讓政府采取嚴(yán)肅的減排行動(dòng)決策，又必須先看到綠色增長(zhǎng)成功的證據(jù)”。這是一個(gè)“雞生蛋、蛋生雞”的關(guān)系。
打破這個(gè)困境的關(guān)鍵，是在新的國(guó)際氣候協(xié)議中，引入一種既規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又提供激勵(lì)的機(jī)制設(shè)計(jì)，降低各國(guó)的強(qiáng)制性承諾比重，提高自愿性承諾比重。綠色增長(zhǎng)是一個(gè)“自我實(shí)現(xiàn)”的預(yù)言。如果全球氣候協(xié)議能盡快達(dá)成，且各國(guó)政府采取強(qiáng)有力的減排和環(huán)保措施，則市場(chǎng)對(duì)綠色增長(zhǎng)就會(huì)有穩(wěn)定的預(yù)期，資源、技術(shù)都會(huì)朝著綠色增長(zhǎng)方向配置，綠色增長(zhǎng)就真的會(huì)實(shí)現(xiàn)。
相對(duì)而言，通過國(guó)際氣候協(xié)議建立起促進(jìn)綠色增長(zhǎng)的制度框架，遠(yuǎn)比具體的減排數(shù)字更重要，因?yàn)榫G色增長(zhǎng)進(jìn)程一旦啟動(dòng)，全球減排就會(huì)加快走上良性發(fā)展的過程，推動(dòng)全球氣候變化問題的根本解決。
新的全球協(xié)議可包含“兩大支柱”
《21世紀(jì)》：上述思路轉(zhuǎn)變?nèi)绾误w現(xiàn)在具體的談判上？
張永生：具體思路是，新的全球協(xié)議可以包括“兩大支柱”，即每個(gè)國(guó)家均同時(shí)進(jìn)行兩類減排承諾，一是有法律責(zé)任的強(qiáng)制減排，二是無法律責(zé)任的自愿減排。這其中，“有區(qū)別的共同責(zé)任”原則，體現(xiàn)為各國(guó)減排承諾的形式和力度的差別。
在各國(guó)強(qiáng)制性承諾的基礎(chǔ)上，各主要排放大國(guó)在UNFCCC框架內(nèi)，進(jìn)一步做出不具法律約束力的更高的自愿性減排承諾，并建立類似“全球綠色增長(zhǎng)俱樂部”的合作促進(jìn)機(jī)制。參加這一俱樂部的國(guó)家將獲得相應(yīng)的好處，包括綠色產(chǎn)品和服務(wù)的自由投資、自由貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證認(rèn)可等合作好處。同時(shí)，成員國(guó)必須承諾在國(guó)內(nèi)建立有效的綠色增長(zhǎng)機(jī)制，包括促進(jìn)清潔能源發(fā)展、實(shí)施嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、建立排放交易體系、征收環(huán)境稅、取消化石能源補(bǔ)貼、植樹造林，等等。
在具體操作上，可以是每個(gè)國(guó)家承諾一個(gè)減排范圍，上下限具有不同的法律性質(zhì)。比如，假定某發(fā)達(dá)國(guó)承諾絕對(duì)減排40%-70%，則其中下限40%屬于強(qiáng)制減排目標(biāo)，上限70%是自愿減排目標(biāo)。這樣，各國(guó)兩類不同承諾的加總，在一定概率的條件下，可以滿足2度目標(biāo)要求的全球減排量。資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等談判議題，均可以在此框架下繼續(xù)談判。更為重要的是，這兩大支柱將建立起有效的綠色增長(zhǎng)良性促進(jìn)機(jī)制。
但是，有一點(diǎn)應(yīng)該清楚，要實(shí)現(xiàn)國(guó)際氣候談判的這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變并不容易，因?yàn)閲?guó)際氣候談判是近兩百個(gè)國(guó)家復(fù)雜的利益交互過程，且談判自身有其強(qiáng)大的慣性。